为贯彻落实《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》(国办发〔2018〕128号)要求，生态环境部组织各省(区、市)推荐“无废城市”候选城市，并会同相关部门筛选确定了“11+5”试点城市和地区。我们现在就推进“无废城市”建设过程中，如何推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，提高城市生态环境质量等问题交流工作经验，探索工作模式。
基本情况
西宁市地处青藏高原东北部，海拔2200-4800米，辖五区二县50个乡镇917个行政村，农村户数26.77万户，农村人口109.19万人，耕地面积222.2万亩，可利用天然草场576万亩。西宁属大陆性高原半干旱气候，年平均降水量380毫米，蒸发量1363.6毫米，气候冷凉、光照充足，是优质蚕豆、油菜、马铃薯和藏羊、牦牛等特色农产品的理想的生产地。
近年来，由于地膜具有显著的集雨、蓄水、增温、保墒等特点，在玉米、马铃薯等农作物种植中广泛推行全膜覆盖栽培技术，西宁地膜使用量逐年增加(具体见图1所示)。2019年农用塑料薄膜使用量为1338吨，地膜使用量为948吨；全市地膜覆盖面积为24.9万亩，占全市耕地面积的11.2%。
西宁市近10年地膜使用变化情况图
随着农用地膜使用量的不断增长，农田残膜“冬上树、春满天”的乱象时常出现，残膜危害也不断显现，突出表现在三个方面：一是破坏土壤理化性状，改变水肥运移特性，降低土壤生物活性；二是影响作物生长发育，间接危害人体健康；三是农田残膜污染防治成为打赢白色污染防治攻坚战、维持区域脆弱生态环境稳定性、建设美丽乡村的制约因素。为解决以上问题，西宁市自2016年着手开展农用残膜回收利用工作，但“回收”环节成为了残膜综合利用的难点和堵点，田间回收率低，回收后随意丢弃田间地头的现象仍时有发生，与白色污染治理总体要求仍有差距。
西宁市农业残膜回收利用体系示意图
“无废城市”试点建设以来，西宁市不断深化推进，从源头减量、回收利用、保障支撑等各个系统发力，牢固构建由户收集—地膜供应企业回收—再生企业残膜利用体系，“企业回收、农户参与、政府监管、市场推进”的闭环运行机制。
主要做法
(一)多措并举促进源头减量
1、推广先进技术和材料
一是参照青海省《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》地方标准，统一规范生产企业农用地膜厚度标准，把好“生产关”。在全膜覆盖技术推广中全部使用厚度大于0.01mm的地膜，减轻农田地膜残留量，便于人工或机械化回收利用。二是积极研究推广地膜覆盖的替代技术，逐年减少农用地膜的使用量。三是试点探索生物降解地膜的使用。
2、强化监督管理
积极发挥政府部门治理监督和市场管理职能，对不符合地膜生产质量标准要求的企业运用法律手段严厉查处，从源头上规范企业生产行为；对不符合质量标准的产品，坚决杜绝流入农贸市场，并加大市场检查力度，全力打击不合格产品或假冒伪劣产品，优化农资市场环境，把好“监督关”，从源头上为残膜回收打好基础。
(二)建立完善回收再利用体系
1、运行模式创新
(1)切实落实各方责任
充分利用政府补贴资金的撬动和保障作用，将各地农业技术推广中心作为关键单位，在开展全膜覆盖栽培技术推广等工作的同时，布置安排残膜回收工作，实行“谁供应、谁回收，谁使用、谁捡拾，谁回收、谁拉运”的运行模式。
谁供应、谁回收：农业技术推广中心与地膜供应企业对地膜使用方(农户、合作社、种植大户等)捡拾的农用残膜进行回收，并由龙头企业进行再利用。全膜覆盖栽培技术推广项目以外使用的地膜所产生的残膜回收工作由建设、水利、交通等项目实施单位负责回收，并实行属地管理，由各乡镇加强与项目单位的联系，明确回收责任，确保回收工作落实。
谁使用、谁捡拾：当地膜使用方为普通村民时，将残膜回收任务分解至各乡镇，再有乡级政府部门分解至各村，捡拾工作由村干部组织村民进行；当地膜使用方为重点合作社、种植大户时，由农业技术推广中心等农技部门与其签订回收承诺书，分解回收任务，收取保证金。
谁回收、谁拉运：由回收残膜的合作社或种植大户负责将残膜拉运至指定地点，由农业技术推广中心会同回收企业进行验收，运输补助与残膜回收补助一并兑现。
残膜回收利用流程如下：
第一步由农业技术推广中心发放地膜同时确定田间农膜回收率，由农户(合作社、种植大户)采用机械、人工方式自主开展捡拾，补贴购买农田残膜捡拾机械。第二步实行“谁回收、谁拉运”的运输方法，由回收残膜的合作社或者种植大户负责拉运至制定地点，由农业技术推广中心会同回收企业进行验收，运输补助与残膜回收补助一并兑现。第三步，由地膜供应企业将定点收集的农用残膜统一转运至地膜综合利用企业。
该模式中，主要涉及三方：地膜集中供应方——农业技术推广中心；地膜使用方——农户、合作社、种植大户；配合方——村干部、残膜利用企业等。具体责任分工如下：
农用残膜回收各方责任分工
(2)保证金和后补助制度：
对合作社或种植大户的残膜回收，根据所下达的地膜覆盖任务，有农业技术推广部门按照25%收取残膜回收保证金，当年残膜回收任务完成经农业农村局、各乡镇、专业合作社验收合格后退付保证金并兑现每公斤1.5元的残膜回收补助资金。
2、政府补助保障
在尊重市场经济规律的基础上，政府积极发挥引导作用，对地膜使用、残膜回收机械购买、残膜收集和运输进行补贴，保障了农用地膜质量，残膜回收机械使用率和残膜的回收率。
(三)扶持龙头企业保障全量利用
1、市场模式创新
一是扶持当地已有地膜生产企业，采用贴息、减免资源综合利用企业所得税等方式，支持企业建设农用残膜回收利用生产线，生产规模为2万吨/年，此规模不仅可实现西宁地区回收残膜的全量利用，还可辐射全省，保障青海省农区回收残膜综合利用。二是按照1-1.5元/公斤补贴企业运行费，提升企业生产积极性。三是扶持引导企业与农户建立长期合作关系，积极探索地膜产业“以旧换新”“以销定收”模式，达到企业生产销售与回收利用相统一，农民推广使用与回收治理相结合。
2、技术模式创新
购置塑料挤出机、造粒机、粉碎机，500吨油压机、残膜清洗流水线、运输车辆等设备23台(套)，以塑料残膜为主要原料，加上木粉，按比例添加稳定剂、老化剂、润滑剂、增强剂等辅料加工生产木塑产品，产值达到2210万元，在残膜回收加工过程中采取加工生产和科技创新的原则，大力研发新工艺、新品种，实施了“农用残膜综合利用技术与示范”“农用残膜回收综合利用技术研究”“废旧农膜回收加工木塑系列产品”等项目，其生产工艺和成果被评为省内领先水平。
(四)发挥政府主导地位，强化保障支撑
1、长效保障机制
针对已有试点工作机制不稳固、机制不长效等问题，制定印发《加强农膜使用管理促进残膜回收处理的指导意见》《农业残膜全回收利用工作方案》《农田残膜回收项目实施方案》，形成政府主导、各方参与、因地制宜、简便易行的保障机制。
2、培育市场机制
召开残膜回收重点合作社约谈会，与合作社签订残膜回收承诺书，补贴资金、撬动企业，采取贴息、减免资源综合利用企业所得税、专项补贴等方式，扶持引导企业与农户建立长期合作关系。积极鼓励“以旧换新”“以销定收”模式。
3、全过程监管机制
质量监督部门和市场管理部门督促地膜生产企业产品达到《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》地方标准要求，严厉查处生产不符合地膜生产质量标准要求的企业。
建立奖罚机制，对拒不配合残膜回收工作的专业合作社、种植大户和种植户采取惩罚措施，并与强农惠农政策挂钩，取消相应的政策支持和资金扶持。
建立健全农田地膜残留污染物监测点，开展常态化、制度化的巡查；巡查人员做好巡查工作的有关会议和谈话内容记录，对巡查中发现的问题提出相应的整改建议。
4、开展广泛宣传
治理农田“白色污染”的受益者是农民，治理主体仍是农民。通过采取理论宣传教育与实例对比说明相结合的方法，使农民认识到回收残膜对农业增产增效、农业可持续发展的有利作用，加深农民认知程度和认识高度，充分调动广大农民参与农田残膜污染治理的积极性。鼓励农民合作组织发展，提高农民组织化程度。将分散的农民行为统一为有组织、有计划、有目的的组织行为，发挥合作社的引导作用，组织农民积极参与农田残膜污染治理，提高工作效率。
取得成效
通过“无废城市”试点建设工作的开展，西宁市促进机制创新，打造农业残膜回收利用模式，取得以下几点成效：一是牢固构建了户收集—地膜供应企业回收—再生企业残膜利用体系，建立了“企业回收、农户参与、政府监管、市场推进”的闭环运行长效机制，疏通了“残膜回收”这一堵点难点。二是全市农田残膜回收率提升至90%以上，回收残膜实现100%利用，基本实现田间地头无裸露残膜，村庄、道路、林带无飘挂残膜，群众满意度大幅度提升。三是促进了农田废旧地膜变废为宝，实现循环再利用，进而推进农业面源污染治理和白色污染防治，保护农业生态环境，助力美丽乡村建设。
经验适用范围
西宁市农业残膜废弃物回收利用模式可在西北干旱农膜使用范围广的城市进行推广，结合西宁市农业残膜回收利用经验，全国其他同类城市在推广应用过程中还应注意以下问题：一是要深刻认识残膜污染治理工作的重要性，整合相关部门力量统一同步推进；二是要充分发挥补贴资金的撬动作用，对于残膜的转运、回收需补贴资金，调动农民积极性；三是要因地制宜的研发和引进田间残膜捡拾机械，不断提高捡拾率；四是要同步推进减量、回收和降解，强化地膜质量监管；五是要加大农田残膜污染危害和治理工作的宣传，提高农民认识程度。
原标题：西宁市：机制创新促进农业残膜回收利用